政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施近十年，碰到一大問題是部分項(xiàng)目存在新增地方政府隱性債務(wù)的現(xiàn)象。而近期出臺(tái)的PPP新機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目，其中一大核心點(diǎn)正是采取新舉措遏制地方借PPP項(xiàng)目新增隱性債務(wù)。
比如，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）中，明確PPP應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。
近日，清華大學(xué)投融資政策研究中心邀請PPP權(quán)威人士詳解PPP新機(jī)制。
該人士表示，上述“不因采用PPP模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任”這句話，對于堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)十分關(guān)鍵，是規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制的核心要點(diǎn)之一。全面準(zhǔn)確理解這句話，需要把握三個(gè)關(guān)鍵詞，即“額外”“未來”“責(zé)任”。
上述人士繼續(xù)解釋，一是關(guān)于“額外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方財(cái)政未來支出責(zé)任，即“額外”；如果不論是否采取PPP模式都存在相同的地方財(cái)政未來支出責(zé)任，則不屬于“額外”。
二是關(guān)于“未來”。政府在項(xiàng)目建設(shè)期依法依規(guī)給予的投資支持屬于當(dāng)期發(fā)生的政府支出責(zé)任，符合《指導(dǎo)意見》精神，但這種支持不能持續(xù)到項(xiàng)目運(yùn)營期。三是關(guān)于“責(zé)任”。責(zé)任指存在發(fā)生的可能性，并不意味一定會(huì)產(chǎn)生未來的實(shí)際支出。例如車流量、水處理量設(shè)置保底安排等，這種帶有承諾形式的“或有”支出就是一種責(zé)任，是不符合要求的。
上述《指導(dǎo)意見》也強(qiáng)調(diào)，除在項(xiàng)目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，以及政府付費(fèi)按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。
這也意味著，為了遏制地方政府隱性債務(wù)，PPP新機(jī)制下項(xiàng)目不可以再設(shè)置最低車流量、水處理量等保底安排。而此前部分PPP項(xiàng)目合同中都有類似最低需求量保底安排，這也是此前PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本減小投資風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。
一位地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，PPP新機(jī)制下項(xiàng)目不再設(shè)置保底安排，對PPP影響非常大，因?yàn)槭褂谜吒顿M(fèi)存在比較大不確定性。
“PPP新機(jī)制沒有最低需求保障，PPP將更難做。”一位熟悉PPP的企業(yè)家說。
PPP業(yè)內(nèi)部分人士認(rèn)為，最低需求保障應(yīng)當(dāng)是政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樯鐣?huì)資本方很難承擔(dān)，僅靠最低需求量也不能保證社會(huì)資本能夠回本，還需要社會(huì)資本加強(qiáng)建設(shè)、運(yùn)營，達(dá)到政府績效付費(fèi)要求，才能實(shí)現(xiàn)盈利。
比如，2014年財(cái)政部出臺(tái)的PPP模式操作指南在談及PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架時(shí)稱，原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。不過該操作指南在2020年已被財(cái)政部廢止。
一位PPP專家給第一財(cái)經(jīng)舉例稱，一個(gè)政府新建產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要配套一個(gè)污水處理廠PPP項(xiàng)目，如果沒有最低需求量保障，社會(huì)資本方會(huì)有更多顧慮，比如萬一產(chǎn)業(yè)園最終招商而來的工廠項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期，污水量小，則投資可能虧本。因此沒有最低需求量保障，投資風(fēng)險(xiǎn)更高，這意味著只有更高的收益，才有投資者愿意冒險(xiǎn)。而更高的收益意味著政府要付出更大的代價(jià)。
未來PPP新項(xiàng)目政府不再承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)，為了鼓勵(lì)投資人參與PPP項(xiàng)目，PPP新機(jī)制也推出其他相應(yīng)舉措。
《指導(dǎo)意見》稱，政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。
國家發(fā)改委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人此前公開表示，PPP新機(jī)制將特許經(jīng)營期限由30年延長至40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的項(xiàng)目還可以適當(dāng)延長，允許在項(xiàng)目建設(shè)期依法依規(guī)接受政府投資支持，明確通過加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有，這些都有助于提升民間資本參與使用者付費(fèi)項(xiàng)目的積極性。
上述權(quán)威人士表示，在PPP項(xiàng)目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，包括各類政府財(cái)政性投資資金，如中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國債資金、地方預(yù)算內(nèi)投資，以及一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、地方政府專項(xiàng)債券中用于投資建設(shè)的資金等。這可以相應(yīng)提高特許經(jīng)營者的投資回報(bào)，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力。
“以資本金注入方式安排的政府投資支持可以只持股不分紅或少分紅，適當(dāng)提升特許經(jīng)營者預(yù)期投資收益水平，吸引更多社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。”該人士稱。
對于PPP新機(jī)制中“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”，上述權(quán)威人士稱，對特許經(jīng)營項(xiàng)目在運(yùn)營階段的政府補(bǔ)貼不能額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。政府對特許經(jīng)營項(xiàng)目的補(bǔ)貼應(yīng)是行業(yè)通行的補(bǔ)貼，不可以是僅針對單個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)給予的補(bǔ)貼。
“對特許經(jīng)營項(xiàng)目在運(yùn)營階段的政府補(bǔ)貼應(yīng)符合‘一視同仁’的原則。如某個(gè)行業(yè)或某類項(xiàng)目有統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼，這類項(xiàng)目采取特許經(jīng)營模式后，仍應(yīng)正常享有補(bǔ)貼，不能因采用特許經(jīng)營模式而無法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼。”該人士說。