政府和社會資本合作（PPP）模式實施近十年，碰到一大問題是部分項目存在新增地方政府隱性債務(wù)的現(xiàn)象。而近期出臺的PPP新機制進一步規(guī)范PPP項目，其中一大核心點正是采取新舉措遏制地方借PPP項目新增隱性債務(wù)。

　　比如，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）中，明確PPP應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。

　　近日，清華大學(xué)投融資政策研究中心邀請PPP權(quán)威人士詳解PPP新機制。

　　該人士表示，上述“不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任”這句話，對于堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)十分關(guān)鍵，是規(guī)范實施PPP新機制的核心要點之一。全面準確理解這句話，需要把握三個關(guān)鍵詞，即“額外”“未來”“責(zé)任”。

　　上述人士繼續(xù)解釋，一是關(guān)于“額外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方財政未來支出責(zé)任，即“額外”；如果不論是否采取PPP模式都存在相同的地方財政未來支出責(zé)任，則不屬于“額外”。

　　二是關(guān)于“未來”。政府在項目建設(shè)期依法依規(guī)給予的投資支持屬于當期發(fā)生的政府支出責(zé)任，符合《指導(dǎo)意見》精神，但這種支持不能持續(xù)到項目運營期。三是關(guān)于“責(zé)任”。責(zé)任指存在發(fā)生的可能性，并不意味一定會產(chǎn)生未來的實際支出。例如車流量、水處理量設(shè)置保底安排等，這種帶有承諾形式的“或有”支出就是一種責(zé)任，是不符合要求的。

　　上述《指導(dǎo)意見》也強調(diào)，除在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持，以及政府付費按規(guī)定補貼運營外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。

　　這也意味著，為了遏制地方政府隱性債務(wù)，PPP新機制下項目不可以再設(shè)置最低車流量、水處理量等保底安排。而此前部分PPP項目合同中都有類似最低需求量保底安排，這也是此前PPP項目中社會資本減小投資風(fēng)險的重要舉措。

　　一位地方財政人士告訴第一財經(jīng)，PPP新機制下項目不再設(shè)置保底安排，對PPP影響非常大，因為使用者付費存在比較大不確定性。

　　“PPP新機制沒有最低需求保障，PPP將更難做。”一位熟悉PPP的企業(yè)家說。

　　PPP業(yè)內(nèi)部分人士認為，最低需求保障應(yīng)當是政府承擔(dān)的風(fēng)險，因為社會資本方很難承擔(dān)，僅靠最低需求量也不能保證社會資本能夠回本，還需要社會資本加強建設(shè)、運營，達到政府績效付費要求，才能實現(xiàn)盈利。

　　比如，2014年財政部出臺的PPP模式操作指南在談及PPP項目風(fēng)險分配基本框架時稱，原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。不過該操作指南在2020年已被財政部廢止。

　　一位PPP專家給第一財經(jīng)舉例稱，一個政府新建產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要配套一個污水處理廠PPP項目，如果沒有最低需求量保障，社會資本方會有更多顧慮，比如萬一產(chǎn)業(yè)園最終招商而來的工廠項目達不到預(yù)期，污水量小，則投資可能虧本。因此沒有最低需求量保障，投資風(fēng)險更高，這意味著只有更高的收益，才有投資者愿意冒險。而更高的收益意味著政府要付出更大的代價。

　　未來PPP新項目政府不再承擔(dān)最低需求風(fēng)險，為了鼓勵投資人參與PPP項目，PPP新機制也推出其他相應(yīng)舉措。

　　《指導(dǎo)意見》稱，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。

　　國家發(fā)改委投資司有關(guān)負責(zé)人此前公開表示，PPP新機制將特許經(jīng)營期限由30年延長至40年，投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可以適當延長，允許在項目建設(shè)期依法依規(guī)接受政府投資支持，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有，這些都有助于提升民間資本參與使用者付費項目的積極性。

　　上述權(quán)威人士表示，在PPP項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持，包括各類政府財政性投資資金，如中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國債資金、地方預(yù)算內(nèi)投資，以及一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、地方政府專項債券中用于投資建設(shè)的資金等。這可以相應(yīng)提高特許經(jīng)營者的投資回報，增強項目吸引力。

　　“以資本金注入方式安排的政府投資支持可以只持股不分紅或少分紅，適當提升特許經(jīng)營者預(yù)期投資收益水平，吸引更多社會資本參與項目建設(shè)運營。”該人士稱。

　　對于PPP新機制中“政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本”，上述權(quán)威人士稱，對特許經(jīng)營項目在運營階段的政府補貼不能額外新增地方財政未來支出責(zé)任。政府對特許經(jīng)營項目的補貼應(yīng)是行業(yè)通行的補貼，不可以是僅針對單個項目單獨給予的補貼。

　　“對特許經(jīng)營項目在運營階段的政府補貼應(yīng)符合‘一視同仁’的原則。如某個行業(yè)或某類項目有統(tǒng)一的政府補貼，這類項目采取特許經(jīng)營模式后，仍應(yīng)正常享有補貼，不能因采用特許經(jīng)營模式而無法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補貼。”該人士說。