經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者杜濤2021年春天，PPP再次走出新一波行情。

　　據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，由于2021年監(jiān)管層對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債管理趨嚴(yán)，以及地方政府財(cái)政困難，地方政府在選擇投資方式時(shí)通常會(huì)按照：PPP、EPC之類(lèi)、專(zhuān)項(xiàng)債依次選擇。按照項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，PPP用作大項(xiàng)目，小項(xiàng)目則選擇專(zhuān)項(xiàng)債。

　　4月9日，一位中部某省咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“2021年初PPP再次興起與地方財(cái)政收支困難有關(guān)。因?yàn)閷?zhuān)項(xiàng)債需要地方政府進(jìn)行資金匹配，變相加重了地方財(cái)政的壓力。所以地方政府會(huì)選擇支出時(shí)間更長(zhǎng)的PPP。其次便是政策性金融機(jī)構(gòu)的支持力度加大。”

　　據(jù)上述咨詢(xún)機(jī)構(gòu)人士了解，現(xiàn)在國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)地方政府項(xiàng)目融資的支持力度。比如，農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行側(cè)重于對(duì)TOT等存量項(xiàng)目的支持，而國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行側(cè)重于BOT類(lèi)新項(xiàng)目的支持。

　　PPP即政府與社會(huì)資本合作，在過(guò)去的數(shù)年時(shí)間形成了一個(gè)投資額十萬(wàn)億元的市場(chǎng)。但是自2017年開(kāi)始規(guī)范以來(lái)，PPP的發(fā)展速度逐漸慢了下來(lái)。

　　據(jù)上述咨詢(xún)機(jī)構(gòu)人士介紹，這次政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP支持是全方面的。比如在擔(dān)保方面，一般項(xiàng)目需要全額擔(dān)保和抵押擔(dān)保，PPP只需要增信擔(dān)保，即：項(xiàng)目公司的股權(quán)比例。股東方提供一定的增信擔(dān)保，當(dāng)然，地方政府不提供增信擔(dān)保。

這個(gè)情況能夠維持多久還未可知。上述咨詢(xún)機(jī)構(gòu)人士告訴記者，雖然情況出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，但是地方政府的財(cái)政出現(xiàn)了極大的困難，這也意味著財(cái)承的縮小。“極有可能是情況好轉(zhuǎn)了，卻沒(méi)有財(cái)承空間了”，他說(shuō)道。

財(cái)承空間

　　財(cái)承是指，財(cái)政承受能力論證指引。

　　2015年4月，財(cái)政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知，提出每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為“通過(guò)論證”和“未通過(guò)論證”，“未通過(guò)論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。

　　但是，在2020年的2月13日，財(cái)政部印發(fā)《中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第103號(hào)——財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“目錄”），在其失效的財(cái)政規(guī)范性文件目錄中，財(cái)政部關(guān)于PPP的三大文件全部在列，分別是關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的通知。

　　據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，數(shù)個(gè)省財(cái)政部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始2020年的財(cái)政決算，不少縣市的數(shù)據(jù)在決算之時(shí)數(shù)字下降的比較厲害，對(duì)于財(cái)承來(lái)說(shuō)，也意味著分母在縮小。

　　一位地方政府的投融資人士表示，財(cái)承范圍的縮小后，很多縣區(qū)PPP財(cái)承部分將會(huì)超過(guò)10%。而且前述有關(guān)財(cái)承文件已經(jīng)到時(shí)間廢止后續(xù)又沒(méi)有新文件出臺(tái)，因此地方政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)普遍擔(dān)心財(cái)承超過(guò)上述文件規(guī)定，而被問(wèn)責(zé)。

　　“一些部門(mén)在考慮，是不是可以將2020年的數(shù)據(jù)剔除出去。畢竟去年由于疫情是較為特殊的一年，數(shù)據(jù)下降都很明顯，這在統(tǒng)計(jì)上也可以講的通”，他說(shuō)道。

　　但是對(duì)于2021年的財(cái)政收入預(yù)期，據(jù)上述咨詢(xún)機(jī)構(gòu)人士了解地方政府普遍都有所準(zhǔn)備。“預(yù)計(jì)2021年數(shù)字會(huì)比2020年好看，實(shí)際很難過(guò)。”

　　從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，1-2月，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)，以及去年同期新冠肺炎疫情影響收入基數(shù)較低，全國(guó)財(cái)政收入恢復(fù)性增長(zhǎng)18.7%。

　　未來(lái)趨勢(shì)

　　對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，未來(lái)的選擇不止是PPP，還有EPC\ABO等。

　　上述地方政府投融資人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“之前發(fā)的專(zhuān)項(xiàng)債，使用情況并不好，且由于申請(qǐng)倉(cāng)促導(dǎo)致很多手續(xù)需要變更，有些甚至要被問(wèn)責(zé)，還要背負(fù)利息。另外，一些專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目因?yàn)榈胤秸枰涮踪Y金導(dǎo)致財(cái)政壓力很大，如果進(jìn)行債貸組合，又很難操作。”

　　上述投融資人士所說(shuō)的債貸組合，是指專(zhuān)項(xiàng)債匹配部分項(xiàng)目資金，剩余部分則需要地方政府自身來(lái)匹配，通常這部分需要用到銀行貸款解決。但從實(shí)際情況來(lái)看，并不是很樂(lè)觀，而且這樣操作也一定程度增加了地方政府債務(wù)。

　　他對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“現(xiàn)在實(shí)際操作中，對(duì)于缺口比較大的項(xiàng)目，已經(jīng)不建議發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)債。在項(xiàng)目建設(shè)方面提出優(yōu)先PPP，其次才是專(zhuān)項(xiàng)債。這也就是說(shuō)能用PPP，先把PPP的財(cái)承用完，再選擇其他方式，比如FEPC，最后選擇專(zhuān)項(xiàng)債。

　　上述地方政府投融資人士表示，現(xiàn)在的選擇比較多樣化，選擇ABO的比較多，有些地方政府為了避開(kāi)法律規(guī)章的規(guī)定，進(jìn)行多次嵌套，比如ABO+FEPC。ABO是授權(quán) (Authorize)-建設(shè)(Build)-運(yùn)營(yíng)(Operate)。

　　他對(duì)記者舉例：“現(xiàn)在環(huán)衛(wèi)、農(nóng)村污水處理都可以做特許經(jīng)營(yíng)，而且特許經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有限制本級(jí)國(guó)有企業(yè)進(jìn)入。這也意味著只要招標(biāo)完成，政策性金融機(jī)構(gòu)能為其提供75%-80%的融資，剩下的20%部分可以讓國(guó)有企業(yè)來(lái)出，而國(guó)有企業(yè)20%的部分則可以由施工企業(yè)來(lái)出保證金完成。”“比如修個(gè)橋，地方政府沒(méi)有錢(qián)。可以先通過(guò)平臺(tái)公司做個(gè)FEPC，地方政府在和國(guó)企或者融資平臺(tái)做個(gè)ABO”，上述地方政府投融資人士說(shuō)，地方政府和國(guó)企之間有多重模式可以操作。國(guó)企和施工單位，大的園區(qū)類(lèi)，賣(mài)地、賣(mài)房、賣(mài)廠房收入，為了投資條例不允許，地方政府中間在加一個(gè)國(guó)有企業(yè)，穿透來(lái)看，所有的一切本質(zhì)沒(méi)有改變。錢(qián)還是來(lái)自政府，不過(guò)是時(shí)間和空間都被拉長(zhǎng)了。而且政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的支持力度也在加大。

　　據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，農(nóng)發(fā)行在幾個(gè)省較為支持存量PPP項(xiàng)目。一定程度上在幫助地方政府盤(pán)活存量資產(chǎn)，增加流動(dòng)性。且農(nóng)發(fā)行提供的項(xiàng)目并不局限于污水處理等現(xiàn)金流較為充裕的項(xiàng)目，還涉及廠房、體育館等。比如最近某個(gè)地方將河道治理項(xiàng)目包裝成發(fā)電和灌溉項(xiàng)目，就是從農(nóng)發(fā)行貸款10億元。

　　上述咨詢(xún)機(jī)構(gòu)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，現(xiàn)在地方政府普遍都緊抓政策性金融的寬松機(jī)會(huì)，對(duì)于沒(méi)有渠道融資或者現(xiàn)金流來(lái)源的融資平臺(tái)，地方政府給予一定的資源放到融資平臺(tái)，然后再去貸款。地方政府把一些資源放到融資平臺(tái)，增加資產(chǎn)和現(xiàn)金流。虧損不虧損無(wú)所謂，做大資產(chǎn)和現(xiàn)金流，去配合兩行的貸款發(fā)放。